新電改兩年：回顧與思考

 

2015年3月，以(yi)中(zhong)共中(zhong)央、國(guo)務院《關于進一(yi)步深化電(dian)力(li)體(ti)制(zhi)改革的(de)若干意(yi)見》頒發(以(yi)下簡稱9號文件)為標志，新一(yi)輪電(dian)力(li)體(ti)制(zhi)改革的(de)熱潮在(zai)全國(guo)強勢(shi)掀起。

 

兩(liang)年多來，電(dian)力(li)體制改(gai)革取得重要進展和積極成效，成為全面深化(hua)改(gai)革這一壯闊畫卷中濃墨(mo)重彩的一章。

 

全(quan)面電改獲實質性突破

問題是時代的聲音。與以往的電改不同，此次電改堅持問題導向，主要針對市場交易機制缺失、資源利用率不高;價格關系沒有理順，市場化定價機制尚未完全形成;政府職能轉變不到位，各類規劃協調機制不完善;發展機制不健全，新能源和可再生能源開發利用面臨困難;立法修法工作相對滯后，制約電力市場化健康發展五大問題，實現目標綜合，既要建立市場化運行機制、完善政府監管體制、優化行業組織形式，又要強化發展規劃、推進能源法規建設、兼顧綠色發展與節能減排等多重訴求，系統性、協調性明顯增強。

 

一是以6個配套文件為重點，構建電力體制改革的“四梁八柱”。緊密結合本次電改的“制改”特點，圍繞推進電力市場建設、輸配電價改革、售電側改革、電力交易機構組建和規范運行、有序放開發用電計劃、加強和規范燃煤自備電廠監督管理等核心內容，國家發改委、國家能源局制定出臺了6個配套文件，進一步細化、明確了電力體制改革的有關要求和實施路徑。6個配套文件是一個有機整體，在9號文件引領下，和批復各地的試點文件一起，既架起了整個電改的四梁八柱，又完整構成了相關重要改革的操作手冊，為電改各項重大部署的落地，提供了基本依據。

 

二是落實改革主體責任，多模式、多層次試點格局初步形成。截至目前，云南、貴州等21省區市開展了電力體制改革綜合試點，重慶、廣東等9省區市和新疆建設兵團開展了售電側改革試點，電力體制改革試點已經覆蓋除西藏以外的所有省(區、市)。輸配電價改革已實現省級電網全覆蓋，為多方直接交易奠定了堅實基礎，成為9號文件頒布以來，第一項取得重大突破性成果的電改任務。今年進行的第二批、第三批輸配電價改革，涉及到26個省，完成降價380億元。數字表明，電網企業涉及到與輸配電價不相關的或者不合理的金額比例是14.5%，達到1180億元。輸配電價改革后，平均輸配電價比現行購銷差價每千瓦時減少1分錢，核減32個省級電網準許收入約480億元。首輪輸配電價改革試點已全面完成，近日將由省級價格管理部門向社會公布。與此同時，國家發改委、國家能源局日前表示，2018年底前我國將啟動電力現貨交易試點。選擇部分區域和省開展電力現貨市場建設試點，研究建立中長期交易規避風險、以現貨交易發現價格的電力市場體系，發揮市場在資源配置中的決定性作用。在“無現貨、不市場”的理念下，此舉無疑將為當下的電改注入強大動力。

 

三是交易機構組建工作基本完成，促進形成公開透明的交易平臺。交易機構的建設和作用的發揮反映著地方電力體制改革的進展水平。各級電力交易機構已組建到位。北京、廣州電力交易中心相繼掛牌，成立了市場管理委員會。除海南、西藏以外，全國其他省份均建立了電力交易機構，其中云南、貴州、廣東、湖北、重慶等7省市組建了股份制交易機構。

 

四是加快放開配售電業務，有效激發市場活力。出臺《售電公司準入與退出管理辦法》和《有序放開配電業務管理辦法》，建立市場主體準入退出機制和以信用監管為核心的新型監管制度。目前，全國注冊成立的售電公司已達7000家，改革為電力用戶提供了多樣化的選擇和不斷優化增值的服務。規范開展第一批105個增量配電業務改革試點項目，鼓勵社會資本參與配電網投資，建立多元主體參與的競爭機制。國家能源局制定了對擁有配電網運營權的售電公司頒發電力業務許可證的具體措施。105家增量配電業務試點作為新一輪電改的重要突破口和改革“試金石”的作用正在積極顯現。日前，國家發改委、國家能源局又印發《推進并網型微電網建設試行辦法》，為微電網健康有序發展提供政策支撐。

 

五是以擴大電力市場化交易規模為重點的改革舉措，為企業降成本釋放巨大紅利。2016年一年，全國包括直接交易在內的市場化交易電量突破1萬億千瓦時，約占全社會用電量的19%。其中，直接交易電量接近8000億千瓦時，同比增長85%，為用戶節約電費超過573億元。煤電價格聯動方面，下調燃煤機組上網電價每千瓦時3分錢，并同幅度下調一般工商業銷售電價，每年減少企業用電支出約225億元。完善兩部制電價方面，有效減輕了大工業用戶基本電費負擔，用電企業基本電費支出年減少約150億元。通過以上改革舉措，全年共計減少企業電費支出超過1000億。

 

2017年，全國市場化交易電量再創新高。來自國家發改委、國家能源局的信息表明，今年市場化交易電量將超過2萬億千瓦時，占全社會用電量的35%以上。今年1—6月，各地簽訂直接交易年度、月度合同以及交易平臺集中交易電量累計9500萬千瓦時，已執行的合同度電平均降價4.7分。預計今年全年電力直接交易電量規模1.2萬億千瓦時，同比增長約50%。電力市場化交易持續給力供給側結構性改革。

 

改革深水區問題露水面(mian)

習總書記曾經(jing)指出：“中(zhong)國改革經(jing)過30多年，已經(jing)進入深(shen)水(shui)區，可以說，容易的(de)、皆大歡(huan)喜的(de)改革已經(jing)完成(cheng)了，好的(de)肉(rou)都(dou)吃(chi)掉了，剩下(xia)的(de)都(dou)是難啃的(de)硬骨頭”。

 

回顧新一輪電(dian)力體制(zhi)改革(ge)兩年(nian)多(duo)的(de)推進，成就令(ling)人矚目(mu)，但(dan)各(ge)種困難和問題也(ye)開(kai)始顯現。從上世紀80年(nian)代集資辦電(dian)，到本世紀初實行的(de)廠網分開(kai)，30多(duo)年(nian)探索，深(shen)水區的(de)電(dian)改在不斷(duan)前行的(de)路(lu)上，活力和動(dong)力持續，矛盾和問題已然。

 

一(yi)是(shi)(shi)(shi)電(dian)力體(ti)制改(gai)革(ge)陷入“電(dian)改(gai)就是(shi)(shi)(shi)降(jiang)價(jia)(jia)”的(de)認識誤(wu)區。新一(yi)輪電(dian)力體(ti)制改(gai)革(ge)是(shi)(shi)(shi)我國全(quan)面深化(hua)改(gai)革(ge)的(de)重要組成(cheng)部(bu)分。根本(ben)目的(de)是(shi)(shi)(shi)堅(jian)持市(shi)(shi)(shi)場(chang)化(hua)的(de)改(gai)革(ge)方向，實現的(de)是(shi)(shi)(shi)多目標(biao)，發揮市(shi)(shi)(shi)場(chang)在資源配(pei)置中的(de)決定(ding)(ding)性作(zuo)用。不能(neng)把(ba)電(dian)改(gai)簡單等同(tong)于降(jiang)價(jia)(jia)，市(shi)(shi)(shi)場(chang)化(hua)定(ding)(ding)價(jia)(jia)要尊重市(shi)(shi)(shi)場(chang)規律，并不是(shi)(shi)(shi)只降(jiang)不漲(zhang)，降(jiang)價(jia)(jia)的(de)收益分配(pei)也是(shi)(shi)(shi)市(shi)(shi)(shi)場(chang)化(hua)的(de)過程，應該由市(shi)(shi)(shi)場(chang)來決定(ding)(ding)。

 

但從各地電力體制改革的實際情況來看，市場化交易基本采取直接交易的方式，由電力用戶向發電企業或通過售電公司購電，基本是在打降電價之牌，將推行直接交易作為降成本的重要舉措。與上一輪電力體制改革不同，本輪電力體制改革的參與主體引入了地方政府和電力用戶，一定程度上，地方政府成為本次改革的實際操刀者，在經濟下行壓力加大的背景下，降電價成為有的地方政府降成本的“有效手段”。

 

二是配售電企業的核心競爭力尚不適應新形勢的要求。雖然各地售電公司如過江之鯽涌向市場，短短兩年多時間就逾7000家，對電力用戶的爭奪可謂激烈，但真正有電可售并賺錢的并沒有想象的那么多。

 

有媒體作過統計，以國網和南網售電公司最多的兩個省份為例：在山東，工商注冊829家售電公司，然而，通過交易中心公示并拿到售電資質的只有335家，有交易記錄的售電公司只有43家;在廣東，共計774家工商注冊售電公司，但進入售電名錄的僅309家，已經步入售電公司參與競價的第二年，有交易記錄的售電公司卻僅有116家。

 

售電公司的核心競爭力不強，競爭手段單一，除了“吃差價”這一模式外，其他綜合能源管理、節能服務等增值服務的作用尚不明顯，甚至質疑部分售電公司為“皮包公司”的聲音開始出現。尤其是電網企業關聯售電公司一旦進入市場，其人員優勢、技術優勢、資金優勢、數據優勢不言而喻，如何確保公平競爭，在人員、場所、數據、財務等各個方面與電網企業進行物理隔離，對其實行非對稱監管，又是一個亟待研究的課題。

 

三是直接交易市場化程度不高，約束機制不到位。通過市場化交易發現價格，逐步形成由市場決定價格的機制是電力體制改革的重要目標。目前，隨著《電力中長期交易基本規則(暫行)》的出臺，各地開展的電力直接交易與輔助服務補償等其他交易已上升為制度規范，為電力市場化交易規范有序進行了提供了保障。

 

隨著本輪電改的啟動，原本不能與發電廠直接交易的中小用戶，可以通過配電、售電公司來實現交易，彌補了多年來我國電力市場的一種缺失，應該說是電改的一大進步。

 

但縱觀目前各地直接交易的開展情況，有的地方特別是高耗能產業占比較高的地方，在直接交易過程中，違背市場定價原則，采取行政手段人為降低電價的現象仍有發生。特別是能夠進入直接交易名單的大用戶，有的不是市場選擇的結果，而是由地方政府部門確定，一定意義上，大用戶直購變成了對大用戶的優惠。同時，個別省份還“謝絕”了售電公司的參與，由電網企業代理中小用戶參與直接交易，造成了市場主體的混淆，與9號文件培育和放開售電側市場的精神相悖。

 

大(da)多省(區、市)的(de)電(dian)力用(yong)戶一旦進(jin)(jin)入(ru)名(ming)單(dan)，不(bu)僅可以(yi)享受較低的(de)電(dian)價，而且電(dian)力電(dian)量不(bu)平衡的(de)責任還由其他未進(jin)(jin)入(ru)名(ming)單(dan)電(dian)力用(yong)戶和發電(dian)企業承(cheng)擔，電(dian)力用(yong)戶承(cheng)擔偏差(cha)和輔助服務的(de)機制(zhi)尚未有(you)效建立(li)，約束考核機制(zhi)不(bu)健全。

 

四是電力市場中操縱市場、控制價格的情況時有發生。據不完全統計，近兩年已有山西、安徽、河南等地發電企業出現涉嫌串謀、壟斷價格的行為，相應政府部門和監管機構已經做出反應，對相關企業進行了處罰。

 

在電力市場建設推進的同時，如何完善交易規則、防范市場力，如何判定串謀行為、如何處罰，電力體制改革如何與供給側改革、國企改革協調一致推進，都將是今后一段時間內必須研究和正視的問題。

 

進(jin)一步(bu)推進(jin)改革的幾(ji)點建(jian)議

習近平總書記強調：“改(gai)革(ge)開放只有進(jin)(jin)行時(shi)，沒有完成(cheng)時(shi)”。面對已(yi)經進(jin)(jin)入(ru)深水區(qu)的電力(li)體(ti)制改(gai)革(ge)，我們必須時(shi)刻(ke)高舉改(gai)革(ge)的旗幟，以船到中流(liu)須勇進(jin)(jin)的韌勁(jing)膽(dan)識，以改(gai)革(ge)永遠在路上的使命擔當，匯聚共識，戮力(li)同心，堅定不移地推動電力(li)體(ti)制改(gai)革(ge)向縱深發展。

 

一是要及時(shi)對重點(dian)地(di)區三年來電改進展進行(xing)必(bi)(bi)(bi)要總結梳理。本次改革(ge)大的原(yuan)則由(you)國家層面(mian)掌握，但具體(ti)(ti)方(fang)案、實(shi)施細則由(you)地(di)方(fang)主導(dao)，這種背景下，有必(bi)(bi)(bi)要建立科學合理評估機(ji)制，必(bi)(bi)(bi)要時(shi)引入第三方(fang)機(ji)構，對各地(di)電力(li)體(ti)(ti)制改革(ge)效果進行(xing)全(quan)方(fang)位評估，保證改革(ge)方(fang)案符合中央(yang)精神。

 

評估工作應立足于肯定(ding)成績、指出問題(ti)，防止各(ge)地(di)落實9號文件出現跑偏的問題(ti)。發揮各(ge)方(fang)力量，加強監管檢查，確保(bao)各(ge)地(di)與中央電力體制(zhi)改革原則和頂層設(she)計精神保(bao)持一致。

 

二是進一步完善電力市場交易規則，確保改革不走彎路、不抄“近路”。要在尊重電力系統物理屬性和地區差異的原則下，根據資源稟賦、電網結構、用戶特點和負荷特性，完善各地電力市場交易規則，著力推進電力中長期交易、輔助服務市場及現貨市場。

 

要有意識的培育售電企業，壯大售電側的市場力量，絕不能越俎代庖，要充分發揮售電公司代理用戶多、整合曲線處理偏差考核能力強的優勢，鼓勵售電公司通過優化組合減少偏差考核費用，讓真正有能力的售電公司脫穎而出，激發市場活力。

 

三是充分發揮交易機構的作用，拓展交易范圍。交易機構是電力市場化改革的重要環節和關鍵平臺，其發揮作用的水平一定程度上反映了各地電力體制改革的進展水平。

 

從全國來看，區域和省級交易機構已組建到位，并發揮了應有的作用，但是各地發展不夠平衡，電力交易機構的交易范圍、交易品種和業務量仍然有限。要把交易機構發揮作用的水平作為衡量各地電力體制改革進展的重要標志。

 

當前，既要推進中長期交易規避風險、以現貨交易發現價格的電力市場，還要鼓勵合同轉讓機制，以及優先發電權交易。

 

要加快放開交易主體的跨省跨區限制。現階段，因為硬件軟件兩方面制約，跨區域交易仍然受到很大限制，缺少全國性的交易市場。但是，市場也可以對電網的跨區域建設提出要求，推動電網建設的跨區域市場化。一個辦法是組建跨區域的全國性電力交易機構，另一個辦法是在現有的交易機構中培育全國性交易機構。同時，要鼓勵市場主體跨區域注冊，攪活一池春水。

 

四是處理好頂層設計(ji)和摸石頭過(guo)河的關系，注重電改(gai)(gai)的系統(tong)(tong)性(xing)(xing)、整體(ti)性(xing)(xing)、協同性(xing)(xing)。頂層設計(ji)是目標和方向，摸石頭過(guo)河是具有(you)中國智慧的改(gai)(gai)革辦法。二者是辯證統(tong)(tong)一的，推進(jin)局部(bu)的階(jie)段(duan)性(xing)(xing)改(gai)(gai)革要在(zai)加強頂層設計(ji)的前提下進(jin)行(xing)，加強頂層設計(ji)要在(zai)推進(jin)局部(bu)的階(jie)段(duan)性(xing)(xing)改(gai)(gai)革的基礎上來謀劃(hua)。

 

對必須取得突破但一時還不那么有把握的改革，可以采取試點探索、投石問路的方法，看準了、取得成效了再推開。比如售電側的逐步放開和準入問題，如跨區域性全國交易機構的建立問題，是單獨組建還是就現有機構培育，完全可以讓市場來選擇，在試的過程中發展和認識，在試的過程中注重總結、做出決斷。

 

要(yao)充分把握(wo)本次(ci)電改(gai)具體方案、實施(shi)細則地方主(zhu)導的(de)特(te)點，既(ji)尊重(zhong)地方的(de)首創精神，鼓勵基層大(da)膽(dan)試驗、大(da)膽(dan)突破，又(you)要(yao)加強(qiang)宏觀(guan)思(si)考，遵(zun)循(xun)頂(ding)層設計。特(te)別是針(zhen)對(dui)個別政府部門和(he)地方以(yi)改(gai)革名義出(chu)臺的(de)并(bing)不完全符合市場(chang)化(hua)(hua)方向的(de)政策措施(shi)，影響電力體制改(gai)革有(you)序推進的(de)問題和(he)現象(xiang)，我們必須堅持(chi)“鏈式改(gai)革”的(de)思(si)路，即以(yi)問題為導向的(de)全產業(ye)鏈市場(chang)化(hua)(hua)改(gai)革，以(yi)改(gai)革的(de)系統性(xing)(xing)、整體性(xing)(xing)、協同性(xing)(xing)為目標，完善跨(kua)部門、跨(kua)行(xing)業(ye)、跨(kua)地區、跨(kua)所有(you)制的(de)改(gai)革方案，以(yi)此打破困局，以(yi)整體的(de)合力和(he)各(ge)主(zhu)體之間的(de)有(you)效(xiao)協同，引導市場(chang)發(fa)揮(hui)其決定(ding)性(xing)(xing)作(zuo)用，促(cu)進電力資源的(de)優化(hua)(hua)配(pei)置。

 

十(shi)多年前(qian)，習(xi)近平(ping)總書(shu)(shu)記曾用“發展出題目，改(gai)革做(zuo)文章(zhang)”來概括浙江(jiang)改(gai)革開(kai)放以來走過的(de)(de)改(gai)革之路，今天，面對新一(yi)輪電(dian)(dian)改(gai)，我(wo)們更應該秉持這種理念，繼續前(qian)行。“困(kun)(kun)難是壓(ya)力(li)，困(kun)(kun)難是挑戰，困(kun)(kun)難中往(wang)往(wang)也蘊(yun)藏(zang)著(zhu)機遇(yu)(yu)，克服困(kun)(kun)難也就(jiu)意味著(zhu)抓(zhua)住了機遇(yu)(yu)，贏得(de)了先機”。唯改(gai)革創新者勝。電(dian)(dian)力(li)工(gong)業發展的(de)(de)歷(li)史就(jiu)是一(yi)部(bu)改(gai)革的(de)(de)歷(li)史，就(jiu)是一(yi)段(duan)“發展出題目，改(gai)革做(zuo)文章(zhang)”的(de)(de)歷(li)程，從這個(ge)意義上說，改(gai)革就(jiu)是電(dian)(dian)力(li)自身(shen)的(de)(de)秉性(xing)。“道雖邇(er)，不(bu)(bu)行不(bu)(bu)至，事雖小，不(bu)(bu)為不(bu)(bu)成”。當下，需要(yao)的(de)(de)是堅(jian)定信心，凝聚力(li)量，以踏(ta)石留印的(de)(de)作風(feng)，以鍥而不(bu)(bu)舍(she)的(de)(de)精(jing)(jing)神，全面落實9號文件精(jing)(jing)神和(he)配套文件的(de)(de)部(bu)署(shu)，努力(li)書(shu)(shu)寫好習(xi)總書(shu)(shu)記能(neng)源革命戰略的(de)(de)電(dian)(dian)力(li)篇(pian)章(zhang)。